¿Cómo lograr que el desarrollo integral de la primera infancia se convierta en una realidad en cada centro de salud y en cada hogar? Esa fue una de las preguntas centrales que guiaron el conversatorio del Panel: El marco legislativo y el contexto internacional y nacional del desarrollo integral de la Primera Infancia, realizado en el marco del conversatorio «Hacia la construcción de una reforma para el desarrollo integral de la primera infancia», el 28 de abril de 2026 en la Cámara de Diputados.
El encuentro reunió a especialistas, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, autoridades, legisladoras y legisladores quienes dialogaron sobre la iniciativa de reforma que busca fortalecer el desarrollo integral de las niñas y los niños menores de 6 años en México.
Durante este conversatorio diversas voces coincidieron en la importancia de colocar a la primera infancia como una prioridad pública, una de las intervenciones estuvo a cargo de la Dra. Martha Merlo, Oficial Nacional de Política Social de UNICEF, quien participó en el Panel “El marco legislativo y el contexto internacional y nacional del desarrollo integral de la Primera Infancia”.
A continuación, compartimos su ponencia, en la que aborda:
- Contexto internacional: del derecho a la operación
- Un acercamiento a las razones por las cuales muchas familias aún no conocen y no logran ejercer plenamente el desarrollo infantil temprano
- La importancia de la reforma: las ideas como precondición de la política pública
PREGUNTAS DETONADORAS POR PANEL
| Panel: El marco legislativo y el contexto internacional y nacional del desarrollo integral de la Primera Infancia. Preguntas detonadoras: Para UNICEF: México ha firmado todos los tratados imaginables sobre derechos de la niñez, pero en el día a día, miles de niñas y niños siguen creciendo sin ese ‘acompañamiento efectivo’ que marca la ley. Desde su perspectiva global y local, ¿cuál es la pieza del rompecabezas que nos falta en México para que el desarrollo integral deje de ser un ideal en el papel y se convierta en una realidad en cada centro de salud y en cada hogar? |
Buenos días diputadas y diputados,
gracias por la invitación a este importante foro.
Quisiera comenzar reconociendo el trabajo legislativo detrás de esta iniciativa y el compromiso que refleja con la primera infancia. Desde UNICEF valoramos profundamente que el Congreso coloque este tema en el centro de la agenda pública.
Voy a compartir tres ideas sobre esta iniciativa, a partir de la experiencia internacional y del trabajo que realizamos en México.
Primero, un breve contexto internacional y lo que dice la evidencia sobre el desarrollo infantil temprano.
Segundo, un acercamiento a las razones por las cuales muchas familias aún no conocen y no logran ejercer plenamente el desarrollo infantil temprano,
Y tercero, por qué esta reforma es importante más allá de su texto específico.
I. Contexto internacional: del derecho a la operación
A nivel internacional, la Convención sobre los Derechos del Niño reconoce, en su artículo sexto, el derecho de niñas y niños no solo a la vida y la supervivencia, sino también al desarrollo.
Asimismo, el artículo dieciocho, sobre responsabilidad parental y apoyo del Estado, establece que madres, padres o cuidadores tienen la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo de niñas y niños, y que el Estado debe prestar la asistencia adecuada para el ejercicio de esta responsabilidad.
Este derecho al desarrollo atraviesa también otros artículos de la Convención, relacionados con educación, salud, nivel de vida adecuado, cuidados, protección y participación.
En el caso de México, es importante recordar que desde 2011 los tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por el país tienen jerarquía constitucional. Es decir, no estamos hablando de recomendaciones externas, sino de obligaciones jurídicas plenamente vigentes para el Estado mexicano.
Esta normativa internacional se interpreta de manera más específica a través del Comentario General número 7 del Comité de los Derechos del Niño, centrado en la primera infancia.
Y, a partir de esa interpretación, organismos como UNICEF y la OMS han trabajado en cómo llevar estos derechos a la práctica, particularmente a través del marco del cuidado cariñoso y sensible.
Este marco nos recuerda algo fundamental: el desarrollo infantil temprano no ocurre de manera aislada ni por acciones puntuales. Ocurre cuando niñas y niños crecen en entornos donde se articulan salud, nutrición, protección, oportunidades de aprendizaje temprano y relaciones de cuidado estables, afectuosas y con respuesta sensible. No requiere infraestructura compleja adicional; requiere mejorar la calidad de las interacciones cotidianas en los servicios y en los hogares.
II. Un acercamiento a las razones por las cuales muchas familias aún no conocen y no logran ejercer plenamente el desarrollo infantil temprano
La iniciativa que hoy se discute parte de una premisa correcta: muchas familias no cuentan con información suficiente sobre qué es el desarrollo infantil temprano y algunas prácticas clave que lo favorecen (que según el contexto se pueden llamar, prácticas de crianza, estimulación temprana u oportuna, crianza positiva o amorosa, escuela para padres y madres, incluso educación inicial), y propone fortalecer la obligación del Estado de informar y sensibilizar al respecto.
Desde nuestra experiencia, además de normar e informar, es importante reconocer que existen otras precondiciones estructurales para que ese conocimiento llegue efectivamente a las familias y se traduzca en prácticas cotidianas.
En primer lugar, los servicios de salud, educación, protección y cuidados deben llegar a todos los niñas y niños. Y ser de calidad y accesibles. Para ello se requiere que la fragmentación actual, se supere a través de una arquitectura institucional que fomente la coordinación y la universalidad en el acceso. Como la que hoy impulsa la ENAPI.
Hasta ahora, la coordinación intersectorial que promueve la ENAPI representa un avance muy relevante. Sin embargo, la experiencia de la primera ENAPI, muestra que la coordinación, por sí sola, no necesariamente logra modificar los incentivos fundamentales de las organizaciones públicas. Cada institución continúa respondiendo principalmente a sus propias metas, a su presupuesto y a sus mecanismos de rendición de cuentas.
Para que una institución cambie realmente su comportamiento, la evidencia muestra que es necesario incidir al menos en cuatro elementos: sus metas formales; su rendición de cuentas; su presupuesto; y —menos evidente, pero igual de importante— las ideas que tienen sus operadores sobre qué es prioritario.
En México ya se observan avances claros en los dos primeros puntos. En lo relativo a las metas, la primera infancia comienza a aparecer en el Plan Nacional de Desarrollo y en diversos planes sectoriales. En relación con la rendición de cuentas, ésta se ha fortalecido mediante sistemas de indicadores cada vez más robustos vinculados a la ENAPI. Ese es un progreso institucional que se ha logrado de manera colectiva y nos enorgullecemos de ello.
Sin embargo, se requiere también un presupuesto suficiente que financie estas acciones y funcione como un incentivo real para que ocurran. Es necesario que todos los involucrados en la política de primera infancia comprendan que los recursos para el desarrollo infantil temprano se etiquetan y fluyen a través de múltiples secretarías, y que trabajen para lograr una inversión suficiente y sostenida. Es un engranaje complejo del ciclo presupuestario: los recursos deben llegar a distintas instituciones, ejecutarse de manera coordinada y rendir cuentas de forma articulada.
El reto presupuestario se vuelve aún más claro cuando observamos la evidencia reciente.
Hoy, México se encuentra en un contexto de gasto en desarrollo social en máximos históricos. Sin embargo, la inversión social en primera infancia no crece al mismo ritmo y muestra un estancamiento relativo.
Entre 2018 y 2025, la inversión destinada a la primera infancia representa en promedio 0.5% del PIB y 1.6% del gasto público total, sin una tendencia sostenida de aumento. Es decir, aun cuando el gasto social total ha crecido, la primera infancia no ha ganado proporcionalmente espacio dentro de ese esfuerzo fiscal.
Esto confirma que el desafío no es únicamente de coordinación o de diseño institucional, sino también de priorización presupuestaria efectiva. Cuando los recursos no crecen ni se reordenan de manera consistente, los servicios, -incluidos la estimulación oportuna para el desarrollo- enfrentan dificultades para ampliarse, sostener calidad y llegar de manera equitativa a las familias que más lo necesitan.
Sin ese engranaje presupuestario, incluso con buena coordinación, los servicios enfrentan el riesgo de seguir siendo insuficientes, irregulares o de baja calidad. Y cuando los servicios fallan, ninguna campaña de información llega a tiempo ni cuenta con el respaldo necesario para cambiar prácticas en los hogares.
Por último, es inaplazable reforzar la importancia de las ideas en el avance del derecho al desarrollo en la primera infancia. Aunque existe consenso científico sobre la importancia del desarrollo infantil temprano, la población en general aún no cuenta con un marco claro para comprender cómo se genera el desarrollo. Predomina una visión individualista, centrada solo en la responsabilidad de madres, y la creencia de que si educamos a las madres el desarrollo se dará, sin embargo, el contexto y las políticas públicas son clave para garantizar el derecho al desarrollo. Políticas de salud, vivienda, educación, urbanismo o protección son indispensables para que niñas y niños prosperen y se desarrollen. La evidencia internacional muestra que conceptos como desarrollo cerebral, adversidad temprana e impactos de largo plazo no son intuitivos para la ciudadanía. En México, aunque medimos el DIT en niñas y niños, aún no medimos cómo la sociedad lo entiende.
En UNICEF consideramos que para que derecho al desarrollo infantil temprano sea una realidad, es necesario que esté instalado en el imaginario colectivo y político como algo urgente e importante, para que todos los actores lo prioricen: desde una enfermera en el centro de salud, hasta quien firma el presupuesto público y la presidenta.
En este contexto, esta reforma, que busca fortalecer el marco normativo y el mensaje político que coloca a la primera infancia como prioridad resulta especialmente relevante, porque crea las condiciones para que, en futuras decisiones presupuestarias, este grupo etario deje de quedar rezagado frente a otros rubros del gasto social.
III. La importancia de la reforma: las ideas como precondición de la política pública
Hay un problema de fondo que esta reforma empieza a atender y que es fundamental: el imaginario político.
La primera infancia compite con otras prioridades como infraestructura, seguridad o pensiones, y casi siempre pierde. No porque falten datos —la evidencia es clara y el retorno social de invertir en la primera infancia está ampliamente probado— sino porque aún no existe un consenso político-discursivo de que invertir en una niña o un niño pequeño es tan estratégico para el país como construir una carretera, un tren o una obra industrial.
Las ideas son una precondición de la política pública, no únicamente su consecuencia. Las instituciones no responden solo a reglas y presupuestos; responden también a lo que sus operadores creen que es urgente, importante y posible. Las ideas cumplen una función cognitiva —definen qué pensamos que se puede hacer— y una función normativa —definen qué consideramos correcto priorizar—. Sin estas funciones activadas en torno al desarrollo infantil temprano, ninguna reforma logra implementarse plenamente.
En este sentido, las reformas legales también son actos discursivos. Las leyes no solo ordenan acciones; también envían señales, construyen prioridades y moldean comportamientos institucionales. Cada vez que una ley establece que el Estado debe informar y promover el desarrollo infantil temprano, está declarando que este tema importa. Esa señal, acumulada en el tiempo, va transformando lo que los actores institucionales priorizan.
Esta reforma tiene un alcance concreto, cumple una función clave: contribuye a construir un sentido compartido de que el desarrollo infantil temprano es una prioridad de Estado.
Desde UNICEF reconocemos este avance como real y valioso, porque instala el desarrollo infantil temprano en el lenguaje institucional del país, y eso es una condición de posibilidad para todo lo demás.
El reto hacia adelante —y aquí el papel del Poder Legislativo sigue siendo fundamental— es que este acto normativo vaya acompañado, en paralelo, de las otras piezas necesarias: presupuesto suficiente, coordinación con incentivos reales y servicios de calidad que traduzcan la ley en derechos de niñas, niños y de sus familias.
Muchas gracias.
